Техническое регулирование в сфере строительства

Прошло четыре года с момента намеченных преобразований в области технического регулирования. Но ни в одном из многочисленных проектов технических регламентов вопрос о формировании списка гармонизированных стандартов, в том числе и в строительстве, серьезно не ставился, не смотря на то, что объем работ в этом направлении деятельности огромен. Об этом свидетельствует богатый европейский опыт.

Раньше, когда нормативно-тех­нические документы были столь же обязательными, как и правовые акты, этот вопрос не был актуальным. Но сейчас, когда вместо государственных появились добровольные к исполне­нию национальные стандарты и своды правил, с помощью "добровольности" которых реализуется принцип "пре­зумпции соответствия" - различие правовых и технических норм игно­рировать невозможно.

С принятием ФЗ-184 "О техниче­ском регулировании" обозначен курс на гармонизацию российского законо­дательства с международным законо­дательством, то есть на формирование технического законодательства как самостоятельной отрасли права. Это подразумевает реализацию так назы­ваемой двухуровневой модели, при ко­торой в торговле должны быть сняты технические барьеры за счет принятия технических регламентов, основанных на международных стандартах.

Для сравнения обратимся к ана­логичным законодательным актам международного уровня. В нашем случае это Директива 89/I06/ЕЭС по сближению законодательных, регла­ментирующих и административных норм государств ЕС.

"Новый подход" закреплен в Решении Совета ЕС от 7 мая 1985 года 85/ЕС 136/01, и самый высокий право­вой уровень занимает Директива 20­01/95/ЕС от 3 декабря 2001 г. об общей безопасности продукции (GPSD), при­званная гарантировать безопасность людей в отношении любых видов и категорий предлагаемой им продук­ции. Она возлагает на хозяйствующие субъекты общую обязанность выпу­скать в оборот только безопасную про­дукцию. Директива 89/106 относится к частному виду продукции и занима­ет в системе более низкий уровень, но стоит вначале отраслевого ряда стро­ительных директивных актов, таких как, например Директива 2002/91/ЕС по энергетической эффективности зданий (EPBD) от 16 декабря 2002 года. Эта директива устанавливает общие границы методологии расчета энерге­тической эффективности зданий, при­менимость минимальных требований по энергетической эффективности для новых зданий, требований по энерге­тической эффективности зданий при реконструкции, энергетическую сер­тификацию зданий (энергетические паспорта), регулярную инспекцию генераторов тепла. Предполагается, что детальное выполнение этих прин­ципов будет осуществляться каждым из государств на национальном или региональном уровнях с учетом кон­кретной ситуации. Директива 2002/91/ЕС, в свою очередь, положила начало разработке ряда директив в области энергосбережения и теплозащиты строительных объектов. Таким об­разом, по энергетической эффектив­ности строительного объекта с 1992 по 2004 годы были разработаны 4 дирек­тивы. В настоящее время идет работа над созданием гармонизированных с этими директивами общеевропейских и национальных стандартов.

Поэтому в обосновании наци­ональных законопроектов, которые должны являться аналогами преамбул европейских директивных актов, не­обходимо указывать цели и задачи тех­нического регламента с обозначением его связей с другими регламентами, касающихся сопряженных областей технического законодательства. Не­обходимо раскрывать направлен­ность на использование "нового подхода" и связанных с этим под­ходом инфраструктурных элементов системы технического регулирования – компетентные органы, заявители, проектировщики, изготовители. В техническом регламенте должна быть определена ответственность за без­опасность по виду субъекта права и по виду его деятельности. Это, прежде всего, связано с вопросами обязатель­ного и добровольного страхования.

При двухуровневой модели об­щие оговорки могут иметь большую юридическую силу, что демонстрирует выдержка из § 323 Уголовного права ФРГ, часть первая которого предусма­тривает лишение свободы на срок до пяти лет для лиц, нарушивших при планировании, руководстве или вы­полнении строительных работ обще­признанные технические правила. Понятие общепризнанность играет ключевую роль в переводе языка тех­нических норм, которые не рассматри­ваются как правовые нормы, на язык юридической ответственности.

Известно, что для использования этого понятия в законодательной практике широко применяются стан­дарты. Правовые нормы занимают центральное место в основной части директивных актов, в то время как технические нормы концентрируют­ся в приложениях и таким образом вводится в практику двухуровневый способ задания обязательных техни­ческих требований. При этом, как из­вестно, обязательной частью являются существенные требования (общие требования, общие оговорки, обще­признанные технические правила), выполнимость которых устанавлива­ется с помощью гармонизированных стандартов, не теряющих при этом своего добровольного статуса.

Технический регламент это до­кумент, который должен содержать требования к объектам технического регулирования. Важной отличитель­ной характеристикой, представленных сегодня на рассмотрение МСС РСПП двух проектов ФЗ "О безопасности зданий и сооружений", является их не соответствие правилам законо­дательной техники и требованиям соответствующих методических до­кументов, например, "Методическим рекомендациям по юридико-техниче­скому оформлению законопроектов" Государственной Думы РФ.

Сфера действия представленных на рассмотрение МСС РСПП 19.02.08 г. разрабатываемых проектов регла­ментов распространяется только на объекты недвижимости (здания и сооружения), при этом в тексте обоих проектов неизбежно используются по­нятия - строительные материалы и из­делия, а так же оборудование, то есть движимая продукция, обладающая идентификационными признаками.

Для целей технического регули­рования возможна идентификация строительных изделий и оборудования путем установления принадлежности продукции к группам однородной продукции с помощью сопроводитель­ной документации или кодов ОКП. Кроме того, средством идентификации являются и стандарты на продукцию. В фонде национальных стандартов имеется большое количество ГОСТ и ГОСТ Р, которые по аспекту стандар­тизации называются "Классифика­ция" и устанавливают разделение про­дукции по однородным группам и по определенному признаку. Это касается многих строительных материалов и изделий. Источником идентификации продукции во внешнеэкономической деятельности являются, как известно, коды ТН ВЭД, которые построены на базе Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (ГС) и Комбинированной тарифно-экономической номенклатуры Евро­пейского экономического сообщества (КН ЕЭС), они широко используются в рыночном обороте продукции в об­ласти международной торговли. И это необходимо учитывать в техническом регламенте, так как вопросы внешней экономической деятельности являют­ся приоритетными для строителей.

Отсутствие учета данных факто­ров привело к тому, что требования стали избыточными и предъявляются к процессам, не связанным с характе­ристиками продукции и не содержат описания порядка проведения их оценки соответствия, в том числе на стадии утилизации зданий и соору­жений, не охватывают все подотрасли строительства, не устанавливают ответственности субъектов строи­тельства за безопасность. Проекты не увязаны со смежными действу­ющими законами по требованиям безопасности, по составу терминов и терминологии. Они не устанавлива­ют новых требований по сравнению с существующими, различаются по объему информации, предъявляют расплывчатые требования и не имеют конкретного адреса.

Мы считаем абсолютно необхо­димым одновременно с разработкой перечня сводов правил и нацио­нальных стандартов осуществить, прежде всего, перевод, переработку и гармонизацию требований Еврокодов, имеющих прямые ссылки на стан­дарты ИСО, так как международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов тех­нических регламентов.

В настоящий момент система Еврокодов состоит из 10 частей, пред­ставляющих собой гармонизирован­ные стандарты по унифицированным методам расчета и конструирования с учетом прочностных характеристик сооружений и их частей. Эта система включает также стандарты по по­жарной безопасности и безопасной эксплуатации строительных объектов в соответствии с вышеуказанными существенными требованиями. Общее количество таких стандартов 2500 стан­дартов. Необходимо системно перевести и гармонизировать эти нормативные акты для последующего использования материалов при создании доказательной базы первоочередных технических регламентов, и, прежде всего "О без­опасности зданий и сооружений", их встраивания в систему технического регулирования строительной отрасли.

Системный подход требует, что­бы формирование норм производи­лось с учетом системной взаимосвязи разрабатываемых регламентов с оди­наковыми по статусу регламентами других классификационных групп. Кроме того, необходимо учитывать и то, что нормы разрабатываемого регламента должны детализироваться и конкретизироваться в нормативных актах более низкого уровня, вплоть до уровня предприятий, так как сами национальные стандарты и своды пра­вил добровольного применения явля­ются добровольными до тех пор, пока они не попадут в рабочую проектную конструкторскую технологическую документацию и не станут документа­ми обязательного исполнения.

Работа в Европе над националь­ными приложениями по Еврокодам уже подходит к завершению, и наци­ональные коды в странах, входящих в Евросоюз, будут изъяты к 2010 г. Все или некоторые из них будут рекомен­дованы ИСО в качестве международ­ных стандартов. При этом стандарти­зация, в том числе в строительстве, призвана решать только вопросы технического характера, первейшая цель которых удовлетворение требо­ваний соответствующих технических регламентов и Директив ЕС.

Следует учесть, что России так же необходимо обеспечить применение единых принципов и подходов в согла­шениях о гармонизации технических регламентов в рамках СНГ и единого экономического пространства ЕврАзЭС, так как мы сегодня единственная страна, которая не ратифицировала соглашения о гармонизации техни­ческих регламентов и стандартов (Минпромэнерго РФ) и сделала не­легитимными межгосударственные стандарты.

Терминология технических регла­ментов должна соответствовать меж­дународной практике и принятыми стандартами ИСО. Сами требования безопасности, приводимые в докумен­тах по стандартизации в обоснование технического регламента, должны обя­зательно иметь сравнительный анализ с зарубежными стандартами.

При разработке перечня сводов правил должны быть рассмотрены системы, связанные с безопасностью зданий и сооружений, которые от­личаются от систем, связанных с без­опасностью продукции промышленного производства (машин и оборудования, транспортных средств и т.п.) и, прежде всего, с тем, что выполнение функций безопасности системами, и оценка их соответствия и предъявляемым к ним требованиям, возможна лишь в месте установки этих систем в здании (соору­жении). Она должна рассматриваться в условиях взаимодействия их с другими системами. Таким образом, современное здание или сооружение можно рассма­тривать только в виде комплекса систе­мы конструкций, инженерных систем и систем безопасности. Однако нельзя обеспечить безопасность сложных технических систем с использованием не отвечающих условиям безопасности их элементов. Отсюда и проистекает повышенный интерес к идентификации строительных материалов и изделий, да и объектов недвижимости как совокуп­ности этих компонентов.

Значительное отставание отече­ственных норм технического регули­рования в областях строительства и систем безопасности от междуна­родных стандартов подразумевает необходимость создания современных норм добровольного применения для обеспечения возможности вы­полнения требований технического регламента "О безопасности зданий и сооружений", что подтверждается "международной моделью по техни­ческому регулированию", рекоменду­емой ЕЭК ООН.

Это подтверждает очевидную необходимость скорейшего принятия законов "О стандартизации" и "Об аккредитации". Принятие данных за­конов позволит не только реформиро­вать систему нормативно-технической документации, но и утвердить схемы подтверждения оценки соответствия. Закон "О стандартизации" уже вклю­чен приказом N°41 в программу зако­нопроектной деятельности Минпро­мэнерго. Разработка проекта закона, концепции и технического задания запланированы до декабря 2008 г.

Таким образом, система техниче­ского регулирования в строительстве включает аспекты, которые требуют дальнейшее внесение изменений в действующее законодательство. Но, исходя из перечисленных системных противоречий в действующих зако­нодательных актах и принимаемых законопроектах, на наш взгляд, необ­ходимо найти компромиссное реше­ние в связи со срочностью принятия технического регламента "О безопас­ности зданий и сооружений".

Строительный вестник Кубани,
М.И. КАЙКОВ, президент
Союза строителей железных дорог